構建人與自然和諧共生的國土空間格局
閱讀提示：習近平總書記指出，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，把資源環(huán)境承載力作為前提和基礎，自覺把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內，在綠色轉型中推動發(fā)展實現質的有效提升和量的合理增長。
2023年7月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，“要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”，“健全國土空間用途管制制度”。這為我們守牢國土空間開發(fā)保護底線，全面推進人與自然和諧共生的現代化提供了根本指引。國土空間具有稀缺性、唯一性，人類的生產生活都要在國土空間上進行。新時代以來，黨中央、國務院作出重大部署，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統一的國土空間規(guī)劃，實現“多規(guī)合一”，形成以國土空間規(guī)劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。新征程上，我們要深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，深化“多規(guī)合一”改革，健全統一的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，構建人與自然和諧共生的國土空間格局。
一、為什么要實施統一國土空間用途管制
長期以來，各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突、審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，導致同一塊土地，不同規(guī)劃安排了不同的用途，互相沖突，無法利用，造成資源浪費。比如，“多規(guī)合一”前，有的省份各種土地、林地、建設、海洋等規(guī)劃的重疊圖斑達120多萬塊，有的園區(qū)在建設前存在數十塊土地相互“打架”現象，同一地塊會有基本農田、林地和城市建設用地等幾種“身份”。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出，城市規(guī)劃工作中還存在不少問題，空間約束性規(guī)劃無力，各類規(guī)劃各成體系、互不銜接、規(guī)劃的科學性和嚴肅性不夠，要建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，形成一個縣（市）一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實。
2015年9月，為加快建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進生態(tài)文明建設，增強生態(tài)文明體制改革的系統性、整體性、協同性，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確要構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題；構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題；要求整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統一的空間規(guī)劃，實現規(guī)劃全覆蓋，健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間。
近年來，各地不斷推進城市空間合理布局、活化利用，統籌優(yōu)化綠地、公園、廣場等開敞空間，“推窗見綠、出門入園”的生態(tài)宜居城市景象正在成為現實。圖為2025年6月10日拍攝的山東青島西海岸新區(qū)。人民圖片 韓加君/攝
2018年2月，黨中央作出深化黨和國家機構改革的重大決策部署，明確要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，確立了“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系。五級指國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三類指總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃，四體系指編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系。新的國土空間規(guī)劃體系在繼承原有空間性規(guī)劃基礎上進行了系統性整體性重構，突出戰(zhàn)略性、科學性、協調性，避免空間沖突，優(yōu)化空間結構，完善空間治理。
二、實施統一國土空間用途管制在生態(tài)文明建設中有何重要意義
我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。對所有國土空間進行統一的規(guī)劃和管理，統籌安排各業(yè)各類用地用海，不斷提升空間利用效率和水平，是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措，對建設人與自然和諧共生的現代化具有重要而深遠的意義。
從統籌高質量發(fā)展和高水平保護看。習近平總書記指出，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，把資源環(huán)境承載力作為前提和基礎，自覺把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內，在綠色轉型中推動發(fā)展實現質的有效提升和量的合理增長。我國已經進入高質量發(fā)展階段，經濟面臨綠色轉型和需求結構升級重大戰(zhàn)略機遇，同時也面臨全球能源資源供給形式變化、人口結構變化、氣候變化等重大挑戰(zhàn)。推進“多規(guī)合一”，統一國土空間用途管制和規(guī)劃許可，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，科學布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間，把該保護的地方保護好，讓適宜發(fā)展的地區(qū)發(fā)展得更加集約高效，有利于從源頭統籌耕地保護、生態(tài)建設、城鄉(xiāng)發(fā)展等各類國土空間開發(fā)保護行為，促進經濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產業(yè)結構調整與資源環(huán)境承載能力相適應，推動發(fā)展方式綠色轉型。
從推動自然資源全要素一體化保護修復看。長期以來，對耕地、森林、草原、濕地、礦產、海洋等不同自然資源要素，不同部門有著各自的統計口徑和規(guī)劃安排，種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼。推進“多規(guī)合一”，統一國土空間用途管制和規(guī)劃許可，整體謀劃山水林田湖草沙等各類自然資源要素空間布局，將自然生態(tài)各要素的多頭管制、分散管制改為統一管制，有利于破解以往各類自然資源要素規(guī)劃目標沖突、邊界重疊、管控要求不一的弊端，強化生態(tài)系統的整體性、系統性，避免因規(guī)劃割裂導致的生態(tài)功能退化與碎片化，真正實現對多種自然資源要素的統籌規(guī)劃、整體保護和系統修復。
從改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境看。當前，我國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)居民的需求已經從“有沒有”轉向“好不好”。通過“多規(guī)合一”和統一國土空間用途管制，有利于統籌區(qū)域、城鄉(xiāng)規(guī)劃安排，統籌生產生活生態(tài)空間布局，因地制宜補齊公共服務設施和基礎設施短板，整體保護和活化利用自然和人文資源，推動城市內部的水系、綠地同城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網絡，統籌優(yōu)化綠地、公園、廣場等開敞空間，為發(fā)展“留白”，為生活“增綠”。
從建設綠色智慧的數字生態(tài)文明看。習近平總書記指出，要按照統一底圖、統一標準、統一規(guī)劃、統一平臺的要求，建立健全分類管控機制；強調要“構建美麗中國數字化治理體系，建設綠色智慧的數字生態(tài)文明”。當前，以信息技術為代表的新技術革命蓬勃發(fā)展，深刻重塑著空間結構，居家辦公、科技創(chuàng)新、休閑空間等需求增加，要求從傳統的產業(yè)、居住、商業(yè)等功能分隔轉向更加融合的空間復合利用模式；人工智能、低空經濟、無人駕駛等新技術革命對空間規(guī)劃和管控提出新挑戰(zhàn)。同時，信息化、數字化等技術手段為提升城市空間治理能力創(chuàng)造了新的條件。推進“多規(guī)合一”，統一國土空間用途管制和規(guī)劃許可，按照“統一底圖、統一標準、統一規(guī)劃、統一平臺”要求建設自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，是建立健全美麗中國建設制度體系和數字化治理體系的重要舉措。
三、實施統一國土空間用途管制取得了哪些成效
經過不懈努力，我國空間規(guī)劃體系完成了系統性整體性重構，“五級三類四體系”的“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系基本形成，國土空間用途管制實現了從城市到區(qū)域、從平面到立體空間的歷史性突破。
在優(yōu)化國土空間格局上，明確新形勢下健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略及其制度體系的總體安排，推動各地按照主體功能定位實施差異化協同發(fā)展。全面完成國家、省、市、縣國土空間總體規(guī)劃編制，推進長江經濟帶、黃河流域、京津冀等重要區(qū)域（流域）國土空間規(guī)劃，深化詳細規(guī)劃改革，推動形成區(qū)域協調、城鄉(xiāng)融合、生產生活生態(tài)空間統籌的國土空間開發(fā)保護“一張藍圖”。統籌劃定耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。在助力經濟高質量發(fā)展上，改革土地利用計劃管理方式，建立了計劃指標配置與各地區(qū)資源稟賦條件、經濟社會發(fā)展需求、節(jié)約集約用地綜合水平掛鉤的長效機制。改革用地審批制度，賦予省級政府更大的用地自主權。出臺自然資源要素保障一攬子政策，為建設項目用地用海提供了保障。在推進“多審合一、多證合一”改革，提升行政服務效能上，健全了國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有國土空間。以“多規(guī)合一”為基礎推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一、多驗合一、多測合一”改革。2025年上半年，推動實行用地用林用草用海聯動審批，18個省份采用聯動審批方式批準項目1759個，平均審批時長壓縮33%，推動行政成本降本增效。在健全法規(guī)政策和技術標準上，《國土空間規(guī)劃法》已列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，浙江、寧夏和南京、寧波、大連等地印發(fā)了地方性國土空間規(guī)劃條例。制定發(fā)布了兩輪國土空間規(guī)劃技術標準體系建設三年行動計劃，出臺2項國家標準和12項行業(yè)標準。在加快信息化建設上，基本建成了全國統一、各級聯動的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統。加強規(guī)劃實施監(jiān)測評估預警，深入推進國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網絡（CSPON）建設，連續(xù)5年開展全國城市體檢評估。完成國土空間用途管制監(jiān)管系統建設，首次打通全國各地用途管制信息系統。
四、如何持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革、健全統一的用途管制和規(guī)劃許可制度
新征程上，自然資源部將持續(xù)深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，學習貫徹總書記關于國土空間規(guī)劃和用途管制重要指示批示精神，持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革，加快推動建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。
為推動自然資源全要素一體化保護修復，各地加強整體謀劃山水林田湖草沙等各類自然資源要素空間布局。在云南省，紅河哈尼梯田中的水資源在森林、村寨、梯田、水系中循環(huán)往復，呈現“四素同構”的農業(yè)生態(tài)系統。圖為2025年5月2日，人們在紅河縣甲寅村“開秧門”儀式上，沿著梯田踏歌而行（無人機照片）。新華社記者 胡超/攝
強化國土空間規(guī)劃基礎性作用。持續(xù)完善國土空間規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系和技術標準體系，加快推動《國土空間規(guī)劃法》立法進程，充分發(fā)揮規(guī)劃對自然資源資產價值的優(yōu)化配置作用。強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，在“一張圖”上統籌優(yōu)化農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)、基礎設施、歷史文化保護等專項規(guī)劃及空間布局。統籌發(fā)展和安全，完善國土空間規(guī)劃動態(tài)維護和可持續(xù)優(yōu)化機制，在確保糧食安全、生態(tài)安全等國土安全的前提下，增強對經濟社會發(fā)展需求變化的適應性。
健全主體功能區(qū)制度體系。分布式構建功能復合、區(qū)域協同、功能互補的綜合性空間發(fā)展單元，加強主體功能綜合布局，打造世界級城市群和區(qū)域新增長極、增長點，推動形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略的疊加效應。發(fā)揮主體功能區(qū)綜合政策平臺作用，協同完善適應主體功能區(qū)要求的財政、產業(yè)、投資、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村等領域配套政策，引導比較優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。加快建立主體功能區(qū)統計監(jiān)測體系、監(jiān)測評估和動態(tài)管理機制，有效提升國土空間開發(fā)利用和治理水平。
健全城市規(guī)劃體系，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、集約緊湊布局。在城市群、都市圈范圍內統籌各類空間要素配置，形成多中心、網絡化、集約型、分布式區(qū)域發(fā)展格局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、集約緊湊布局。以縣城為重要空間載體加強城鄉(xiāng)融合，推動中心城市公共服務、基礎設施等向周邊小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，有序實施全域土地整治，引導資源要素在城鄉(xiāng)間合理流動和集聚。統籌人口、產業(yè)、城鎮(zhèn)、交通，規(guī)劃建設創(chuàng)新型產業(yè)社區(qū)、商務社區(qū)，促進產城融合；適應人口、需求結構和生活方式的變化，以社區(qū)生活圈為單元統籌就業(yè)、生活、生態(tài)、文化、安全等功能需求，因地制宜補齊醫(yī)療、教育、文化、體育、養(yǎng)老等公共服務設施短板；加強城鄉(xiāng)風貌規(guī)劃管控和用途管制，推動城市發(fā)展與自然文化特色相融合，營造健康美麗城鄉(xiāng)人居環(huán)境。
健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，推動規(guī)劃和土地政策融合創(chuàng)新。結合跨行政區(qū)域或流域國土空間專項規(guī)劃，特別是城市群、都市圈空間規(guī)劃編制實施，優(yōu)化空間要素一體化配置，建立資源要素跨區(qū)域調節(jié)機制，引導區(qū)域協調有序發(fā)展。建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，使土地要素配置順應經濟社會發(fā)展需求和人口變化規(guī)律。動態(tài)完善支持城市更新、鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃與土地政策指引，引導城鄉(xiāng)用地結構調整和布局優(yōu)化，為塑造新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式提供新空間。
持續(xù)健全國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。促進用地用林用草用海聯動審批從物理整合轉向化學融合，不斷提升自然資源要素一體化配置能力和水平。推進規(guī)劃許可改革，推動規(guī)劃許可管理覆蓋全域。建立健全覆蓋全域全類型全周期的用途管制制度，完善不同類型區(qū)域空間準入規(guī)則。推動有關法律法規(guī)立改廢等修訂工作，不斷健全國土空間規(guī)劃許可標準體系，夯實用途管制和規(guī)劃許可制度法治基礎和標準支撐。
以“一張圖”為基礎構建數智化空間治理體系。以國土調查和實景三維中國建設為基礎，建立標準統一、底數清晰、覆蓋自然資源全要素的國土空間規(guī)劃“一張圖”，統籌協調各專項領域空間需求，推動部門數據共享共用，提高規(guī)劃信息化、數智化治理水平。加快建設國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網絡（CSPON），建立規(guī)劃體檢評估和優(yōu)化調整制度，健全國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預警機制，強化“規(guī)劃—實施—監(jiān)督—評估—優(yōu)化調整”全生命周期管理，更好適應中國式現代化的發(fā)展需要。